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【文/南極土著】

在特朗普政府發(fā)布對等關稅行政令面向全球征稅后不久，我寫了《美國國內制約特朗普關稅政策的力量》，指出特朗普在美國歷史上首次使用1977年的《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）作為征收關稅的法律基礎，是一個挺大的弱點，可能最終受到美國法院的掣肘。

5月28日，美國國際貿易法院裁定特朗普以IEEPA為法律基礎加征關稅屬于行政越權，并正式發(fā)布了永久性禁令（permanent injunction），要求政府在10天內（即6月7日前）停止征收相關關稅。

5月29日，美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院也對另一起同樣針對特朗普關稅政策的案件作出了十分相似的判決。法院認為，IEEPA沒有授權總統(tǒng)征收關稅，不屬于“規(guī)定美國關稅的法律”，相關案件也不應由國際貿易法院管轄。但與國際貿易法院裁決不同的是，哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院發(fā)了初步禁令，但沒有全面禁止關稅，而是只禁止政府向兩家原告企業(yè)征收基于IEEPA的關稅。

《紐約時報》報道截圖

國際貿易法院的裁決出來后，司法部馬上提起了暫緩執(zhí)行法院裁決的緊急動議，請求聯(lián)邦巡回上訴法院在上訴期間暫緩執(zhí)行該裁決。司法部在緊急動議中表示，如果聯(lián)邦巡回上訴法院不采取行動，司法部最早將于在5月30日向最高法院申請暫緩執(zhí)行。

幾個小時后，上訴法院發(fā)布的命令批準對美國國際貿易法院的裁決實施“立即行政暫緩執(zhí)行”。但這個命令沒有完全滿足司法部的要求，司法部要的是“長期暫緩執(zhí)行”，但上訴法院給的是“臨時暫緩執(zhí)行”，好讓它有機會去審查司法部的動議，裁定是不是要給“長期暫緩執(zhí)行”。

也正因如此，這個“臨時暫緩執(zhí)行”有效期只能持續(xù)到法院就司法部的“長期暫緩執(zhí)行”動議作出裁決。上訴法院的命令設定了進一步提交案情摘要的時間表，要求原告方（包括小企業(yè)和民主黨總檢察長）在6月5日前提交反對司法部請求的摘要，并給予政府至6月9日的時間撰寫答辯狀。巡回上訴法院可能在案情摘要提交完畢后的任何時間作出裁決。估算下來，“臨時暫緩執(zhí)行”有效期可能至少要持續(xù)到6月中旬。接下來不太確定的是，司法部會不會因為上訴法院沒給“長期暫緩執(zhí)行”繼續(xù)向最高法院提交動議。

但不論如何，上訴法院的這個命令意味著從今天起到至少6月中旬，基于IEEPA征收的10%基準關稅、對各國的對等關稅、對中國的20%芬太尼關稅、對加拿大和墨西哥的25%芬太尼關稅暫時又恢復了執(zhí)行。

特朗普上任后，美國平均稅率飆升至27% 彭博社制圖

讀了一下國際貿易法院發(fā)的49頁的裁決。這是一個關于IEEPA總統(tǒng)權力邊界的經典案例。此案法院審理的核心問題，其實就是一句話：總統(tǒng)有沒有權力繞開國會、動用IEEPA來征收全球性或報復性的進口關稅？

對此，法院的回答非常清楚：沒有。

理由也不復雜，歸根到底就是因為美國憲法把征稅權力明確交給了國會，而不是總統(tǒng)?？偨y(tǒng)即使是在國家宣布進入緊急狀態(tài)的前提下，也不能隨便用IEEPA來做國會才有權力做的事。法院認為，如果IEEPA真的被解釋成可以讓總統(tǒng)在任何時候、出于任何理由，對任何國家征任何關稅，那就等于是在用一個普通法律，把憲法規(guī)定的權力轉交給了總統(tǒng)。這種理解不僅違背了憲法對權力分立的安排，也給了總統(tǒng)一個隨時可以開啟“經濟戰(zhàn)”的按鈕，完全繞開了民選的立法機構。這是法院無法接受的。

具體來說，法院主要分析了兩個涉及IEEPA解釋的關鍵問題：

一、IEEPA里的“阻止或禁止進口”這幾個字，是不是等于“總統(tǒng)可以征稅”？

根據(jù)IEEPA的原文，美國總統(tǒng)可根據(jù)其制定的法規(guī)，通過指令、許可或其他方式，采取以下措施：

......

調查、規(guī)范、指示并強制、使之無效、撤銷、阻止或禁止與任何外國或其國民擁有利益的財產有關的以下行為：獲取、持有、保留、使用、轉讓、撤回、運輸、進口、出口，或進行交易，或行使與之有關的任何權利、權力或特權；

......

政府認為IEEPA明確說總統(tǒng)可以“阻止或禁止進口”，這就等于是說授權總統(tǒng)可以征收關稅了，但法院認為，這種語言太模糊了，根本達不到“明確授權”的標準。除非國會清楚地寫出來“總統(tǒng)有權在這些情況下加征關稅”，否則不能假設總統(tǒng)有這個權力。這是“非授權原則”和“重大問題原則”的基本要求。

尤其是關稅這種問題，不是一個邊緣事務，而是牽涉到整個國家經濟和對外政策的重大決策。法院援引過往判例明確表示，如果某個行政行為具有“重大經濟或政治影響”，那國會必須要明確授權，而不能靠總統(tǒng)自己“理解”或“判斷”去兜底。

政府方面試圖反駁說，IEEPA在文本上已經足夠限制總統(tǒng)的權力，比如總統(tǒng)必須先宣布國家緊急狀態(tài)，并且權力使用對象僅限于外國或外國人擁有的財產。但法院指出，這些限制仍然不足以讓人相信IEEPA授予總統(tǒng)的是一個“征稅”的權力，特別是在全球范圍內普遍征收報復性關稅的情況下，缺乏國會制定的具體稅率、時間限制、對象范圍等細節(jié)安排。這種“無限制式”的權力，早就超出了IEEPA本來的緊急應對功能。

更重要的是，這種全球或報復性關稅其實并不是總統(tǒng)第一次嘗試用緊急權力去做超出原意的事。法院特別回顧了1971年尼克松總統(tǒng)在Yoshida II案中征收進口附加稅的先例，當時雖然也引用了《貿易法》中的緊急授權條款，但法院指出，那些關稅是有明確的對象和期限限制的，還受《關稅表》約束，不像這次這樣廣泛而無限。法院強調，在Yoshida案中就已經提醒過：不能讓總統(tǒng)靠一句“緊急狀態(tài)”就隨便征關稅，否則整個國際貿易制度就成了總統(tǒng)一個人說了算的游戲。

在處理與國際收支逆差相關的關稅問題上，法院特別強調了1974年《貿易法》第122條的重要性。這條法律專門設立了總統(tǒng)如何在“非緊急狀態(tài)”下對國際收支逆差采取措施的合法路徑，包括征稅上限為15%、最長不得超過150天等嚴格規(guī)定。而IEEPA本質上是一個“緊急狀態(tài)工具箱”，原意是用來凍結敵對國家資產或者中止資金往來，而不是用來取代《貿易法》的功能。如果總統(tǒng)能用IEEPA來規(guī)避《貿易法》的這些限制，那等于就是“走后門”，違反了國會原本設定的程序和權力平衡。

美國國會大廈 資料圖

二、以“打擊芬太尼等毒品販運”為理由，對墨西哥、中國等國商品加征的關稅，是不是IEEPA說的“應對異常和特殊威脅”？

根據(jù)IEEPA，總統(tǒng)的IEEPA權力只能用于應對符合以下條件的“異常和特殊威脅”：

......

(1)該威脅全部或大部分源于美國境外；

(2)該威脅對美國的國家安全、外交政策或經濟構成威脅；

(3)總統(tǒng)已根據(jù)本法第1621條宣布其構成國家緊急狀態(tài)。

......

法院在這里指出一個非常關鍵的點：“應對”這個詞不是一個模糊的外交術語，而是有實質性含義的。你說是“為了應對威脅”征稅，那你就得證明，這個征稅行為和你要解決的問題之間，有一個清晰的、直接的因果聯(lián)系。比如說，加稅可以減少毒品流入，或者能讓對方政府在法律上采取措施配合。但在販運關稅這個例子里，加稅對象是合法商品、合法貿易渠道，而芬太尼之類的毒品恰恰是通過非法走私方式流入的。所以，征稅和“毒品威脅”之間，根本沒有直接聯(lián)系。

更離譜的是，政府自己也承認，這些關稅的目的不是直接解決問題，而是為了“制造談判籌碼”，希望通過讓對方感受到經濟壓力來逼他們做出改變。這種“以稅為壓”的方式也許在外交上聽起來合理，但在法律上完全不合格。IEEPA要求的是“為應對異常和特殊威脅”，而不是“為了讓別人去應對某種威脅”。也就是說，不能把“籌碼”理解為“應對”。法院認為，如果“應對”可以被解釋為“間接制造壓力”，那總統(tǒng)就可以用IEEPA做任何事，而IEEPA原本所設的限制也就失去了意義。

判決還反駁了政府提出的“政治問題原則”。政府試圖說，這種外交、安全層面的問題屬于“政治問題”，法院不該插手。但法院明確回應：本案并不是在評判總統(tǒng)的外交策略是否高明，而是在判斷總統(tǒng)是否依法行使了他手中的權力。法院有責任解釋法律文本，判斷總統(tǒng)有沒有在法定范圍內行動。這不是“政治干涉”，而是美國憲法賦予司法機構最基本的職責——防止權力越界，保障法律規(guī)則的穩(wěn)定性。

法院也指出，如果接受政府那種解釋方式，那么總統(tǒng)只要說一句“我這是為了應對威脅”，不管怎么做都合法了。今天是關稅，明天可能是凍結國內賬戶、禁止民企和外國交易，哪怕這些行為本身與威脅無關。這顯然不可能是國會在制定IEEPA時的本意。IEEPA并不是一把隨意揮舞的大錘，而是應急情況下的一把螺絲刀，用得不當，就不是修復問題，而是破壞制度。

法院最后引用的十九世紀斯托里大法官所說：總統(tǒng)的權力，必須來自法律，而不是他自己的判斷；法院的職責，是解釋法律，而不是順從權威。這正是美國憲政制度之所以歷久彌堅的關鍵所在。得出的結論也是明確的：IEEPA不授權總統(tǒng)征收全球、報復性或販運相關的關稅。這些行政命令缺乏明確法律依據(jù)，也沒有滿足IEEPA中“應對異常和特殊威脅”的法定標準，因此屬于越權行為，相關關稅令撤銷，并永久禁止其執(zhí)行。